Representatividade e governabilidade

Marco Maciel
De Brasília (DF) para o Terra Magazine

Pouco mais de dez anos antes de sua morte, o professor Norberto Bobbio enumerava uma longa lista de “promessas não cumpridas” da democracia. Entre elas destacava a supremacia dos interesses sobre a representação política, a persistência das oligarquias, a limitação do espaço público da democracia, a existência de poderes invisíveis e a falta de educação política dos cidadãos. Parodiando os principais autores que abordam o problema, poderíamos dizer que, muito provavelmente, as democracias são tão mais democráticas quanto mais intensa é a participação política.

Em “Os fundamentos da Democracia”, Hans Kelsen afirma que a característica essencial desse regime é a participação no governo. Democracia, diz ele, “não é uma fórmula particular de sociedade ou uma concreta forma de vida, mas sim um tipo específico de procedimento ou de técnica, em que a ordem social é criada e aplicada pelos que estão sujeitos a essa mesma ordem, para assegurar a liberdade política, entendida como autodeterminação”.

Os conceitos de Kelsen nos levam, necessariamente, à distinção entre Democracia Representativa e Democracia Participativa. A Teoria da Representação é calcada na premissa de que os que tomam as decisões na Democracia Representativa são os representantes livremente escolhidos pelos eleitores. Mas isso apenas não afiança que essas leis sejam justas e equitativas e expressem o interesse comum. Justiça, equidade e interesse comum são predicados cuja presença se dá na exata proporção em que o processo adotado é o da Democracia Participativa.

Considerado sob esse aspecto, o fundamento ético da representação política e seu papel insubstituível consiste na necessidade de enfrentar e superar as novas demandas sociais. Em outras palavras, o desafio reside em perseguir sistemas melhores e mais eficientes, capazes de responder de forma eficaz às demandas da sociedade. Quando isso não corre, o resultado é o surgimento de crises que se sucedem sem que, muitas vezes, saibamos qual a sua causa. E, como dizia Ortega y Gasset na crise dos anos 30 em seu país, quando “não sabemos o que se passa conosco, isso é precisamente o que se passa: não sabemos o que se passa conosco”.

Com sete sistemas partidários e mais de 80 legendas em 188 anos de vida independente, não são raras as oportunidades em que o Brasil é apontado como exemplo de país sem partidos políticos fortes.

Embora muito se tenha discutido sobre a relevância ou não de se tomar em conta o número de partidos de cada sistema político, vale a advertência do professor Giovanni Sartori, em sua obra “Partidos e Sistemas Partidários”. Diz ele: “Para começar, o número de partidos indica imediatamente, ainda que de modo apenas aproximado, uma característica importante do sistema político: a medida que o poder político está ou não fragmentado, disperso ou concentrado.”

Assim, numa conjuntura como a da próxima legislatura, na qual as 513 cadeiras da Câmara dos Deputados estarão distribuídas entre 22 agremiações partidárias distintas e as 81 do Senado entre 15 partidos, merecerão atenção especial os expedientes de que o Executivo lançará mão para alcançar a almejada governabilidade.

Os sistemas eleitoral, partidário e de governo são esferas de ação independentes. A experiência empírica comprova, não só em nosso caso, mas nos de outros países que adotam o sistema proporcional, as conseqüências que o professor Maurice Duverger procurou demonstrar no seu livro pioneiro “Os Partidos Políticos”: esse sistema favorece a proliferação do espectro partidário, enquanto o sistema majoritário privilegia a sua contenção.

O pluralismo, sob o ponto de vista ideológico e doutrinário, é requisito essencial à democracia. Mas, sob ambos os pontos de vista, não há nem nunca houve em toda a história do pensamento político, mais do que duas, três ou quatro concepções diferentes. Sistemas com uma ou duas dezenas de partidos com representação parlamentar, como tem sido usual nos últimos cinqüenta anos, entre nós, costumam, muitas vezes, refletir apenas interesses de caráter personalista e não os de natureza doutrinária, programática ou filosófica.

Por isso mesmo, é fora de dúvida que os sistemas proporcionais necessitam de medidas adicionais que favoreçam a contenção partidária, ou pelo menos evite sua excessiva proliferação. Entre elas, a mais bem sucedida é a cláusula de desempenho, ou de barreira, utilizada em mais de 40 democracias contemporâneas e que teve início na antiga República Federal Alemã, em 1949.

Esse instrumento vem sendo tentado entre nós, em diferentes modalidades, desde 1946, quando a legislação eleitoral estabeleceu o número mínimo de 10 mil votos, para que os partidos existentes tivessem direito à representação no Parlamento. Como esse umbral era inferior ao quociente eleitoral na maioria dos Estados, o princípio nunca teve aplicação prática. Desde aquele ano até hoje, em mais de cinco oportunidades diferentes, sua aplicação vem sendo sucessivamente tentada e invariavelmente procrastinada.

Em recente e polêmica decisão, o Supremo Tribunal Federal inviabilizou a aplicação do dispositivo contido no art. 13 da Lei dos Partidos (Lei nº 9096, de 19.09.1995), inquinando-a de inconstitucional, depois que a Constituinte de 1987/88, ao ignorar o requisito do desempenho eleitoral mínimo, invalidou todas as tentativas anteriores de aplicá-la (vide Emenda Constitucional nº 11/78). A efetivação dessa tentativa, que já estava prevista na versão original do Código Eleitoral de 1965 (atual art. 7º, § 1º da Lei dos Partidos, nº 9.096/95), é, contudo, requisito fundamental para desobstruir e tornar operativo o processo decisório no Legislativo, permitindo a formação de maiorias estáveis no Congresso Nacional.

É indispensável ressaltar que a adoção da cláusula de desempenho nas eleições não guarda relação direta com as exigências para a fundação de novos partidos. Assim, aplicada a cláusula de desempenho e mantida a tendência revelada nos três últimos pleitos, teremos de seis a oito partidos representados na Câmara dos Deputados.

Mantendo-se o sistema proporcional, segundo o modelo vigente, ou optando-se pelo denominado sistema misto, de extração alemã, a cláusula de desempenho não tem por objetivo impedir a fundação nem o funcionamento dos partidos, porém, antes, visa assegurar a governabilidade e até mesmo a operosidade do sistema político.

Faço tais considerações por nos encontrarmos às vésperas da instalação da 54ª Legislatura e haver no Brasil, não sem razão, um grande debate acerca da necessidade de uma reforma político-institucional. Muitos problemas brasileiros que pendem de solução – a maioria deles de natureza econômica e social – pressupõem, antes, a existência de instituições sólidas, hígidas, com mecanismos capazes de resolvê-los.

Marco Maciel é senador e membro da Academia Brasileira de Letras. Foi vice-presidente da República (1995-1998 e 1999-2002), ministro da Educação e ministro-chefe da Casa Civil (governo Sarney) e governador de Pernambuco (1978-1985).
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